sábado, 29 de Abril de 2017

 

 
 
 
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Passageiros & Mobilidade
24-06-2014

Rosário Macário – Professora de Transportes IST
Uma reforma para a mobilidade urbana
Professora de Transportes no Instituto Superior Técnico e presidente da Assembleia de Acionistas da consultora TIS, Rosário Macário participou ativamente na elaboração de uma Política Nacional de Mobilidade Urbana Sustentável no Brasil. O projeto lei, que teve início em 2002 e passou por diversos Ministros e secretários de Estado, já foi implementado a nível presidencial e aguarda agora pela discussão política no Senado que trará a regulamentação. À conversa com a Transportes em Revista, a especialista enalteceu a coragem política no Brasil e defendeu que Portugal necessita de um Compromisso Nacional para reformar a mobilidade, já que, este é o momento ideal para as grandes reformas.





Transportes em Revista (TR) - Portugal vive um momento único e um ambiente propício a mudanças profundas. Tendo em conta a sua experiência noutras realidades, como se podem encontrar soluções para a concertação de todos os agentes no caminho de um sistema de transportes organizado e eficiente?
Rosário Macário (RM) - As grandes mudanças são supra-ciclo e, em primeiro lugar, temos de aprender a distinguir o que deve estar acima do ciclo político do que pode fazer parte do jogo do ciclo político. Quando se está acima do ciclo político as coisas têm de ser tratadas com convergência, apesar de haver sempre lugar à discussão partidária. Mas as reformas profundas têm de ser tratadas para além do ciclo político. No Brasil, os políticos que iniciaram o processo para a criação da política de mobilidade urbana tinham a consciência plena de que aquilo que iam mudar só teria efeito passados 15 ou 20 anos. Tinham a noção clara de que não iam ter retorno daquela mudança no curto prazo e perceberam que tinham de fazê-lo com as várias forças políticas.

TR - Mas isso pressupõe que se comece por criar uma estratégia a longo prazo...
RM – Sim, pressupõe uma estratégia, que, neste caso particular, resulta do facto de eles terem percebido que a cidade é um todo e que, para que a cidade seja competitiva, todos os seus subsistemas têm de funcionar de forma articulada. É com essa perceção que nasce no Brasil o Ministério das Cidades, com diversas secretarias: uma para o sanea­mento, outra para a habitação, outra para a mobilidade urbana, porque continuam a ter o Ministério dos Transportes a tratar das infraestruturas e dos inter-regionais. O urbano é que está dentro do “chapéu” Cidade, assumindo-se claramente que a mobilidade urbana é uma utilidade pública da cidade e, portanto, é um elemento de competitividade da cidade. Isto faz toda a diferença.

TR - A sua experiência no Brasil resultou positivamente, concretizando-se na implementação dessa estratégia, de objetivos, de um alinhamento comum a todos os atores e agentes. O momento que Portugal vive, sendo negativo, é também uma janela de oportunidade para seguirmos esse caminho?
RM - A oportunidade de fazermos estas reformas é agora. No mundo político, as reformas profundas têm sempre um ónus, porque há sempre ganhadores e perdedores, em particular quando estamos na esfera dos assuntos públicos. Um momento de crise é ideal para a mudança porque o custo marginal é inferior. É muito mais propício fazê-lo agora do que num período de crescimento ou estabilidade, uma vez que os agentes estão mais alinhados e mentalmente mais preparados para a necessidade de melhorar.

TR - Estas reformas estruturais não estão apenas centradas numa única Tutela, têm uma transversalidade muito grande. Pode dizer-se que o processo já é um instrumento de implementação?
RM - O processo por si é transversal e já é um instrumento de caráter poíítico da construção da solução. Essa é a caraterística de tudo o que tem a ver com a mobilidade, a interação com os outros setores. No caso do Brasil, foram envolvidos os setores dos Transportes e Mobilidade, o Ministério das Cidades, o setor de Habitação e Ordenamento do Território, o setor da Economia, o setor das Finanças e o setor do Ambiente. Foi preciso negociar com estes cinco setores, e sentá-los à mesa, para garantir que as decisões eram alinhadas e que não tínhamos decisões contraditórias. No fundo, para garantir que não lançávamos um pacote de reforma de mobilidade urbana pelo Ministério das Cidades que, pior e mais complicado do que ser chumbado, era contrariado por um pacote de outra pasta que, em vez de ser convergente, fosse divergente e desse sinais opostos à população.

TR - E como se começa a construir o caminho para uma grande reforma na mobilidade?
RM - É necessário haver uma grande vontade de mudança e de melhoria e é necessário haver a coragem política de iniciar uma reforma que exige muitos recursos e muito empenho, sabendo que quem a inicia e lidera não vai ser beneficiário dos seus resultados. E este é um cenário de coragem política, porque quando a diferença acontecer ninguém mais se lembrará de quem foi o mérito. O interlocutor principal neste processo, no caso brasileiro, foi o secretário de Estado da Mobilidade Urbana, que teve um empenho brutal. A cada divergência, a cada hipótese de conflito que surgia, ia pessoalmente falar com os interlocutores, perceber quais as diferenças e onde poderiam haver convergências. Quando não o conseguia resolver na sua esfera, entrava em ação o Ministro, com a mesma atitude. É importante referir que tivemos desde logo a incumbência de trabalhar sempre com Governo e oposição em todas as frentes. A primeira fase foi passar este conceito sistémico de que a mobilidade é um sistema necessário à funcionalidade de uma cidade competitiva, portanto, é tão necessário como o saneamento, a eletricidade, como todas as outras utilidades... Algo que dizemos, mas que não praticamos. Depois, foi começar a perceber onde havia divergências e posições de conflito. Isto não se faz em quinze dias, não se faz num mês, nem se faz por encomenda a um consultor... Eu não estava ali a fazer por eles. Estava a ser o ‘advisory’ da montagem da solução, porque a solução era teoricamente uma formulação minha. Mas eram eles que estavam a fazer a reforma. E com grande intensidade!

 
TR - Considera que, tendo em conta a morosidade destes processos, ainda há tempo para este Governo iniciar um projeto desta dimensão?
RM - Sim, porque neste momento temos condições únicas para fazer este tipo de reforma. Mas isso pressupõe um compromisso nacional para a mobilidade. Ali houve um compromisso nacional com aquilo que eles chamam o fórum dos transportes, que é o fórum dos secretários de Transportes de todos os Estados e de todas as cidades. É um fórum enorme, de 300/400 pessoas, que acompanhou, passo a passo, todo o processo. É também importante referir que as Secretarias de Estado do Brasil estão cheias de doutorados, das melhores escolas do mundo. Têm aquilo a que chamam ‘Think Tanks’, que para a Mobilidade era o Instituto de Pesquisa e Economia Aplicada. Estes institutos só têm uma missão: apoiar o Governo, seja ele qual for. Portanto, cada vez que muda o Governo, vão buscar a estes institutos elementos para constituir as Secretarias de Estado. É um acervo técnico, de conhecimento e de excelência. A sua missão é dar capacidade técnica aos Governos. Estamos a falar de uma situação completamente diferente daquela a que estamos habituados: uma administração pública hiper competente. A excelência não é para estar fora, é para estar dentro. Não quer dizer que tudo tenha de ser feito dentro. As unidades públicas podem ser magras, subcontratando fora, mas têm uma capacidade e um know-how que lhes permite tomar decisões.

TREsse é um caminho que ainda temos que percorrer...
RM - Temos de perceber uma coisa: as nossas instituições públicas têm de ser centros de excelência e é necessário, para que isso aconteça, que haja algum investimento. Isso passa por aproximar estas instituições das Universidades e dos centros de investigação. Temos de colocar toda esta infraestrutura, que hoje trabalha autonomamente, a trabalhar para o País. É a construção de uma massa crítica de competência que vai assegurar o desenvolvimento e as reformas. Temos que dar uma volta à infraestrutura para que as coisas possam funcionar e para que as boas cabeças deste País não façam só brilhantismo fora de portas.

TR - Não teme que os factos e as dinâmicas da Economia levem a que se tomem decisões precipitadas e sem enquadramento estratégico?
RM - Essa é a solução “band-aid”, a solução de “penso-rápido” que temos vindo a utilizar nos últimos 15 anos. Não só é um risco, como é aquilo que tem acontecido. Esta estratégia decorre da ambição e da necessidade de ter retorno no ciclo político, porque com esta solução parece que se faz alguma coisa, embora, na prática, só degrade um pouco mais o sistema. Se formos atrás e analisarmos o discurso dos últimos dez Governos, reparamos que, em todos, no primeiro dia de mandato, este tema é anunciado como prioritário, mas acaba o mandato sem nunca ninguém o resolver. É necessário perceber que aquilo que fizermos no momento vai mudar o futuro e a competitividade das nossas cidades. E isto tem implicações fortíssimas ao nível da Economia, da qualidade de vida que conseguimos oferecer, do bom funcionamento e da eficiência dos sistemas. A qualidade da mobilidade, o tempo, as ineficiências que a mobilidade aporta aos restantes sistemas é fator decisor e implica no sucesso das empresas. Os transportes nunca foram verdadeiras utilidades públicas, mas, paradoxalmente, são dos elementos que mais lucros adicionais trazem aos outros setores, lucros esses que nunca regressam aos transportes. O que é uma outra coisa a pensar em termos de fontes de funcionamento...

TRAté porque a reforma do sistema acaba por ser também uma questão vital para a otimização dos recursos instalados, certo?
RM - O que temos hoje resulta de muitos anos de funcionamento com falta de recursos. Não é possível gerir bem uma empresa de transportes públicos quando o seu orçamento depende daquilo que sobrar. Chegámos ao ponto em que ficamos muito contentes de dizer que as dívidas são só de alguns milhões!... Isto é paradoxal! Temos tido, nas empresas públicas, excelentes gestores. Os últimos cinco anos foram um progresso absolutamente notável, mas está tudo opaco, não se vê... É que são tantos os milhões de dívida histórica que ninguém percebe. No entanto, fez-se um trabalho assinalável e estamos entre os melhores a nível europeu. É preciso termos consciência disto e não fazermos o habitual choradinho de que é tudo mau. Temos recursos e pessoas brilhantes em Portugal. O que nos falta? Processos nas infraestruturas, o que só acontece se houver vontade política.

TR - E havendo a vontade política para o fazer, como se começa a desenrolar este processo?
RM - Tem de se começar por fazer a reforma do desenho institucional. Ano a ano, Governo a Governo, vamos inventando instituições e temos uma proliferação de entidades. Não estamos a resolver nada, não estamos a fazer uma revisão profunda do nosso desenho institucional, vamos só colocando mais mantos por cima para ver se a coisa funciona. E cada manto que colocamos é estratificado. Eu não tenho nenhum estudo, e tenho muitos, em que o país mais dificil de descrever o desenho institucional e o quadro regulamentar não seja sempre Portugal. E isto é o resultado de irmos colocando as coisas umas por cima das outras. São processos rápidos, feitos em cima do joelho, sempre com a ansiedade de mostrar alguma coisa no curto prazo e, a cada ciclo político, afundamo-nos um bocadinho mais.

TR - Mas esta tutela parece estar a traçar um novo quadro institucional para a mobilidade, através do reforço e da clarificação de competência do IMT, AMT, das CIMs.... É este o caminho certo?
RM - Mais ou menos. São elementos positivos mas não chegam. Se não for feita a revisão de fundo que permite desmaterializar estes mantos institucionais que se foram cristalizando, a eficácia destes instrumentos é idêntica à de todos os outros, com mais uma ou outra competência... Temos de fazer uma revisão profunda, rearrumar, decidir qual é o desenho que queremos ter e criar condições para que as instituições existentes tenham condições de desenho institucional para gerar sinergias entre elas, que não geram, concorrem entre elas. Não podemos ter isto. Sempre que temos mais do que um responsável por uma missão, o resultado é que ninguém é responsável e essa é uma cultura que temos vindo a desenvolver. De facto, a crise tem muitas coisas más, mas tem uma coisa boa, que é podermos ir mesmo até ao fundo.

 
TR - Mas redesenhar o modelo, sendo uma operação complexa, que exige energia, não exige grandes custos financeiros nem sacríficios...
RM - Até reduz custos! O problema não é de investimento, mas dos impactos que tem nos diferentes ‘stakeholders’ que estão envolvidos em todo este processo, nas instituições públicas e na atividade económica. Esperemos que haja a coragem política para fazer uma reforma para as coisas funcionarem em condições e esperemos que, para bem de todos, não haja mais oportunidades tão boas como esta. A oportunidade é agora!
Não somos um caso único de penso rápido, a Europa está cheia destes casos, porque tem uma herança filosófica comum, nomeadamente na forma como lida com a noção de serviço público. E isso está na raíz do problema. Fomos internalizando que serviço público quer dizer que o Estado tem de prestar e não é verdade. Serviço público quer dizer que o Estado tem de garantir e não se garante prestando, mas encontrando a melhor forma de prestar (a mais rentável, a mais eficiente, etc). Misturámos as coisas e chegámos à situação em que o Estado paga porque tem tarifários limitados por imposição ao abrigo do serviço público, depois paga porque é acionista das empresas.... Paga por várias vertentes e com uma agravante: é que ninguém é responsável, o que é uma coisa terrível desta formulação, já que a responsabilidade dilui-se. E esse é outro dos problemas culturais que precisamos de resolver. Temos de trabalhar a responsabilização da decisão pública, temos de garantir a qualidade da decisão e temos de ter instrumentos para a qualidade da decisão. Chegámos à situação limite em que ninguém é responsável e ninguém é responsabilizável, porque não há condições de tomar boas decisões, portanto, a reforma tem de garantir que ficamos com um desenho institucional funcional e que temos condições de exigir qualidade de decisão a todos os níveis.
Aliás, uma das revelações que tivemos, e que recorrentemente tem vindo a ser confirmada em todos os estudos, é que o problema não é a falta de planeamento, é a ausência de estratégia. O sistema a funcionar corretamente deve ter um conjunto de recursos que definem a estratégia e depois um conjunto de recursos a um nível inferior que faz a declinação da estratégia para o planeamento. O que temos é um planeamento gordíssimo, porque faz todas as missões, mas não tem estratégia para pensar a cinco, dez ou 15 anos, pelo que vai resolvendo o dia a dia. Portanto, o sistema cresce de forma incremental, através de soluções de momento. O que acontece é que algumas destas soluções são irreversiveis e seriam evitáveis se tivessemos um bom processo de decisão. É por isso a administração pública tem de ser muito competente, senão não tem condições de controlar, monitorizar e negociar com privados. Não podemos ter a administração pública a negociar com privados e a estar a um nível inferior de competência, porque isto é uma autoridade capturada.

TR - Acredita, sendo realista, que verá um Ministro das Finanças, ou um secretário desse ministério, sentar-se à mesa com um secretário de Estado do Ambiente ou do Ordenamento e dos Transportes, para resolver este compromisso nacional para a mobilidade?
RM - Acho que, felizmente, estamos a chegar ao ponto em que isto está tão mau que vai ter que ser, sob pena de paralisação. E a paralisação tem um risco muito grande: os Governos caem. As forças políticas ficam desacreditadas.

TR - Acha que a mobilidade, no seu todo, pode ter um contributo líquido para a economia?
RM - Absolutamente. Tem um contributo líquido para a economia, para o desenvolvimento das cidades e das economias locais, em termos de eficiência, de impacto da organização das cidades e até na forma como as cidades evoluem. Mas essa conta nunca se faz, e, estamos a viver alegremente pensando que há-de se resolver. Isto é tão grave como dizer ao mundo que amanhã não há saneamento, porque se achou que não era preciso e depois há-de se resolver um dia.
TR - E esse há-de se resolver já vai em 17 mil milhões de euros de dívida no setor dos transportes...
RM - Neste setor a dívida direta é de 17 mil milhões de euros, agora, se for calcular os impactos indiretos (ineficiências, desrupções, ambiente, etc.) é de fugir. Mas fiquemos só pelas perdas de eficiência e façam-se as contas àquilo que a cidade perde se não tiver um bom sistema, porque as pessoas começam a pensar que é melhor irem para outro lado...

TR - Mas tem de se arranjar uma solução para o financiamento...
RM - Por isso é que estamos no limite. Não há como manter o problema. Aliás, a dívida das empresas públicas associadas à mobilidade não é um problema, porque um problema tem solução e isto não tem. Portanto, temos de ter uma formulação de parqueamento da dívida, porque isto não tem solução. Só constitui um problema porque está a gerar opacidade aos processos, às decisões e definições.

Andreia Amaral
in TR 128 - novembro / dezembro 2013
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